全面深化改革背景下的协商民主

    三、进一步拓宽协商渠道、创新协商形式，明确推进协商民主的主要目标和任务，丰富了中共十八大提出的协商民主体系的内涵

    建国初期，人民政协是统一战线组织又代行国家权力机关的职权，当时在我国许多领域实行的协商民主，还是交织混合在一起的。1954年人大召开后，政协不再代行人大职权而作为统一战线组织继续存在，这时国家政权机关和统一战线、政协组织中实行的协商民主，开始逐渐区分开来。在完成社会主义改造、我国进入社会主义社会、特别是中共八大召开后，曾提出要广泛进行政治协商并形成制度，在人大、政协、国务院的国务会议和最高国务会议要形成“三套协商”系统，但当时还主要是“从整个国家政治生活着想”的。1978年我国进入改革开放新时期后，适应经济社会结构变化的新要求，1987年中共十三大在进一步明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度的同时，在推进政治体制改革的进程中提出了建立“社会协商对话制度”，把过去主要着眼于社会中上层的统一战线、人民政协领域的协商民主，逐步拓展到包括地方基层的社会各个领域。就是在这些长期实践探索和理论创新的基础上，2012年中共十八大明确要“健全社会主义协商民主制度”，提出了协商民主可以“通过国家政权机关、政协组织、党派团体”以及地方基层广泛多层制度化开展。这次三中全会《决定》又进一步指出，我国实行协商民主，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，并从内容和形式、范围和领域等各方面，丰富、完善了十八大关于协商民主的论述:一是提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的任务，进一步明确了我国的协商民主是一个“体系”；二是对协商民主“体系”涉及的领域作了进一步划分，在“国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织”外，又增加了“社会组织”的协商渠道；三是还首次提出构建协商民主体系，要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”等五种形式的协商。这就要求健全社会主义协商民主制度，必须从协商民主体系的总体布局出发，注意各种协商渠道和形式的相互配合、资源整合。

    这次《决定》关于构建协商民主体系的论述有着丰富的蕴涵，其中许多内容需要深入理解、准确把握。比如，关于五条协商渠道与五种协商形式的关系。联系实际看，《决定》讲的五条协商渠道与五种协商形式有着一定的关联性。作为立法机关的人大在立法协商上，显然要发挥主要作用；作为行政机关的政府在行政协商上，显然要发挥主要作用；作为参政党的民主党派在参政协商上，显然要发挥主要作用；社会组织在社会协商上，显然要发挥主要作用。但它们也不一定是完全对应的关系。如这里民主协商应是对政协讲的，对于政协讲民主协商而不讲政治协商有其意义，因为政协的政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能都属于协商民主的范畴，这样讲可以避免把政协发挥协商民主作用仅限于履行政治协商职能的误解。然而，民主协商又不只限于政协，地方基层也有民主协商。从广义上讲，所有属于协商民主的协商都可以称为民主协商。又如，在我国人大与政协不是“两院制”关系，人大立法没有必须经过政协审议的程序，不是所有人大通过的法律都必须拿到政协过一遍。但是，这不等于说政协不可以对法律法规的制定和实施进行协商讨论。有关部门或组织在动议制定某些法律法规提交人大审议通过前，也可以拿到政协听取意见。长期以来包括宪法修改以及许多重要法律法规的制定，都在政协进行了协商讨论、听取意见。这也是一种立法协商。因此，《决定》讲的五条协商渠道与五种协商形式之间有联系，但这种联系是相对的而非绝对的。

    再有，《决定》在论述构建协商民主体系时，还提出要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。这也是一项重要的新任务，其中也有一些需要准确理解把握的问题。首先是协商民主与智库建设的关系。“智库”一般理解是汇集各方面专家学者为决策者献计献策、提供咨询的机构，是现代领导管理体制的一个组成部分。应当说，我国的协商民主确实与智库有联系。比如，作为我国协商民主重要渠道的人民政协，就具有人才荟萃、位置超脱的特点，可以为党和政府科学决策积极建言献策。早在上个世纪八十年代，当选为六届全国政协副主席后的钱学森就提出，政协应当发挥“智力库”的作用。这些年来各级政协发挥智力优势建言献策取得了丰硕成果。但是，也应当看到，智库是咨询机构不是民意组织，就决策的科学化民主化讲，其主要着眼于科学决策；智库也可以在民主政治的范围外存在，在君主制下也有为决策提供咨询的智库组织。因此，不能把智库与协商民主看成是必然联系的关系。《决定》提出要“加强中国特色新型智库建设”，关键是其“特”在哪里、“新”在何处？从现在一些发达国家的智库做法看，除了在选题上注意紧贴实际需要，实行与客户建立合同关系的“订单”制，在组织上注意有精通专业的牵头人和相应的队伍组合等外，比较强调独立性。应当说发达国家智库建设的有些做法值得借鉴。但是，中国的智库建设同样不能脱离中国的实际。中国共产党有着理论联系实际的优良传统。中国的智库建设也应结合新的历史条件发扬这一优良传统。在利益日益多元分化的条件下，为了保证研究的客观公正、免受关联利益影响，将政策研究与决策和执行适当分开是必要的，但不能搞成相互分割、彼此分离。我以为，当前我国智库建设需要注意解决的是“两张皮”的问题：一方面，对于党和国家机关及有关组织的附属研究机构来说，要注意解决由于离决策、执行层过近，在进行重大问题研究时，可能视野不够宽、客观性不足，容易受部门利益等因素影响的问题；另一方面，对于大专院校、科研院所以及民间智库来说，要注意解决由于离决策层太远，在进行涉及决策咨询、现实问题的研究时，可能对决策意图和实际情况了解不深不透，容易脱离实际、无的放矢的问题。

    四、部署推进重点领域的协商民主，对发挥统一战线和人民政协在协商民主中的重要作用，提出了新的要求

    在我国，协商民主广泛存于从国家到地方的社会各领域。但就政治制度和组织看，只有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以及与这一制度相联系的统一战线和人民政协组织，是我国开展协商民主的专门制度渠道和组织机构。因此，这次《决定》在对推进协商民主进行具体部署时，对统一战线和人民政协在协商民主中的作用专门提出了要求。

    统一战线和人民政协在协商民主中的作用互有交叉。人民政协是统一战线组织、又是民主协商机关，许多统一战线代表人士都是政协委员，统一战线、人民政协都与实施多党合作和政治协商制度有密切的关系。但在我国，又不止有人民政协一个统一战线组织，在国家机关、企事业单位等许多其他领域，也有统一战线工作。因此，从实际出发为了深入推进这两个重点领域的协商民主，这次《决定》对“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”和“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，分别做出了部署。

    统一战线的本质和主题，是促进实现中国共产党与各方面的团结合作，但在政治领域特别是涉及政治制度，它与协商民主紧密相连。统一战线涉及的维护和促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，都需要发挥协商民主的作用。《决定》只对政党关系和民族关系方面提出了要求。这是因为，多党合作的社会主义政党制度是我国的基本政治制度，完善中国共产党同各民主党派的政治协商，是发挥统一战线协商民主作用的核心所在。因此，《决定》首先强调这方面的内容，并提出了一些如“中共中央根据年度工作重点提出规划”，采取多种形式与民主党派和无党派人士进行协商，“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”等新举措；而民族团结事关边疆稳固、国家统一，当前这方面又遇到一些复杂的新情况、新问题，加强这方面工作具有特殊重要的意义。因此，《决定》特别提出要“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”突出这方面内容体现了这次改革强调的问题导向。这里需要注意的是，统一战线领域的协商民主，包括吸收来自香港澳门的代表人士通过多种渠道参与国事，但在港澳特别行政区必须坚持实行“一国两制”，不能简单套用社会主义协商民主。同时，人民政协作为统一战线组织和实行多党合作、政治协商的机构，也有统一战线协商民主的作用。因此，在明确分工推进统一战线和人民政协的协商民主时，也要注意加强相互之间的协调配合。

    《决定》关于“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”的部署，是这次推进协商民主要求最多、最具体的一个部分，其中既有对十八大有关内容的贯彻落实，也有结合新形势对政协工作提出的新要求。比如，贯彻十八大关于加强民主制度建设的要求，《决定》不仅明确了要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”，而且首次提出“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。”这是落实推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化的一个重要举措。全国政协已经开始着手制定2014年度的协商工作计划。通过制定这一计划，可以把政协的协商与党委、政府的总体工作部署紧密联系起来，有利于提高政协履行职能的层次水平，提高协商实效。又如，这次《决定》还首次提出，在我国社会主义协商民主体系中人民政协也是一个“制度体系”，要“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。”人民政协不仅有包括全国、省、地、市、县各级政协的完整组织系统，而且有包括全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会会议，以及提案、视察、专题调研、反映社情民意等一整套工作制度。明确人民政协也是一个制度体系，就要求政协推进协商民主也要注意统筹谋划开展各种协商，注意规范、明确不同协商形式的适用范围、相应内容和协商流程。如在人民政协，既有组织政协参加单位和政协委员参与国事、参政议政的协商，也有听取社会各界代表诉求、协调统一战线关系的协商；在参与国事、参政议政的协商中，又既有对社会关注、群众关心的重要问题进行调研考察、议政建言的协商，又有对涉及党和国家及有关部门决策建言献策、提供参考的协商。对涉及为重大决策建言献策、提供参考的协商，应当努力纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策实施之中的原则，对在政协有哪些问题必须在决策前协商，要在推进政治体制改革中加以研究明确；而对一般进行调研考察、议政建言的协商，特别是对涉及听取各界代表诉求、协调统一战线各方关系的协商，就不一定要有太多硬性的规定，而应坚持“三自”原则、“三不”方针，鼓励畅所欲言、平等议事、沟通思想、增进共识，努力营造宽松和谐的氛围，发挥政协长期提倡的作为社会“解压阀”、政治“寒暑表”的作用。再如，关于协商形式，这次《决定》不仅落实十八大有关精神，要求“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”，而且进一步提出要“增加协商密度，提高协商成效”，“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”。发展协商民主的一个重要目的，是从各层次各领域扩大公民有序政治参与。对于人民政协来说，这主要体现在两个方面：一是要在组织上合理设置、适时调整政协界别，把不断涌现的社会各界代表人士及时吸收到政协组织中来；二就是要在活动中拓展协商形式、增加协商密度、加强与政协委员的 联系，为委员协商议政创造提供更多的机会。新一届全国政协在研究政协历史经验的基础上，决定创立“双周协商座谈会”制度，建立一种以界别为基础、以专题为内容、以对口为纽带、以座谈为主要方法的经常性协商形式；并考虑增加政协常委会议和专题协商会的次数，制定了全国政协副主席联系有关界别和专门委员会、专委会联系有关界别的意见等，就是贯彻落实这方面要求的体现。

    政治协商制度、协商民主与共和国同生共长，是我国最早确立的政治制度、民主形式。但同其他中国特色社会主义制度一样，社会主义协商民主也还尚不成熟、定型，仍处在发展的过程中。随着《决定》有关要求部署的贯彻实施，我国的协商民主必将更加完善，使中国特色社会主义政治制度的优越性得到充分体 现，并为人类政治文明进步做出应有的贡献。

    （作者：全国政协经济委员会办公室主任）

    *本文为笔者主持的国家社会科学基金重点项目《当前我国化解社会矛盾中公民有序政治参与机制研究》（项目编号：13AZZ003）的阶段性研究成果。